Spørgsmålet om grænserne for ministeriel regulering ved bekendtgørelse aktualiseres med Transportministeriets ændring i 2025  af bekendtgørelse nr. 202 af 28. februar 2014 om indgåelse af visse aftaler om parkering og udstedelse af kontrolafgifter på private parkeringsområder

Transportministeriet har i høringsmaterialet anført, at der alene er tale om en præcisering af gældende ret. Denne karakteristik er imidlertid blevet bestridt af en række høringsparter, herunder flere advokatfirmaer, som samstemmende gør gældende, at forslaget indebærer en reel og materiel forskydning af den gældende retstilstand.

En bekendtgørelsesændring, der udgiver sig for at være en præcisering, men reelt ændrer normindholdet, indebærer en nærliggende risiko for kompetenceoverskridelse og en tilsidesættelse af legalitetsprincippet

Artiklen analyserer, om den foreslåede ændring holder sig inden for rammerne af den bemyndigelse, som følger af færdselslovens § 122 c, stk. 3, eller om der foreligger et hjemmelsunderskud i strid med legalitetsprincippet. Analysen tager udgangspunkt i høringssvarene fra advokatfirmaer, brancheorganisationer og Parkeringsklagenævnet samt i relevant domstols- og nævnspraksis.

Udgangspunktet i forvaltningsretten

Det følger af grundlæggende forvaltningsretlige principper, at en minister alene kan fastsætte eller ændre regler ved bekendtgørelse inden for rammerne af den bemyndigelse, som er fastsat i loven. En ændring, der reelt indebærer en materiel forskydning af borgernes eller virksomhedernes rettigheder og pligter, forudsætter klar og utvetydig lovhjemmel.

En administrativ forskrift kan således ikke anvendes til at ændre gældende ret under dække af at være en sproglig præcisering, hvis den faktiske virkning er normativ. Dette følger af fast højesteretspraksis om legalitetsprincippet og den restriktive fortolkning af bemyndigelsesnormer.

Advokatfirmaernes mfl. vurderinger af hjemmelspørgsmålet i høringssvar

Advokatfirmaet Horten anfører, på vegne af deres klient,   at Transportministeriets forslag indebærer en reel ændring af gældende ret og ikke blot en præcisering, som anført i høringsbrevet. Horten peger på, at ændringsforslaget enten forudsætter en ændring af lovgrundlaget i færdselsloven eller i det mindste kræver en klar erkendelse af, at der er tale om en normativ regulering. Det fremhæves som særligt kritisabelt, at ministeriet samtidig synes at kritisere parkeringskoncepter, som både Parkeringsklagenævnet og domstolene gentagne gange har fundet forenelige med den nugældende bekendtgørelse. Horten konkluderer på den baggrund, at der ikke foreligger klar hjemmel i færdselslovens § 122 c, stk. 3, til at gennemføre en så vidtgående indskrænkning i grundejernes og parkeringsselskabernes aftalefrihed og ejendomsret ved bekendtgørelse alene (Horten, bilag 43, side 3–6).

Gorrissen Federspiel når i en selvstændig juridisk vurdering (på vegne af en klint) frem til en tilsvarende, men endnu mere vidtgående konklusion. Firmaet anfører, at ordlyden af bekendtgørelsens § 1, stk. 2, sammenholdt med forarbejderne til færdselsloven og arbejdsgruppens rapport fra 2013, entydigt understøtter, at brugen af ANPR og efterfølgende meddelelse ikke blot er tilladt, men forudsat som en fremtidssikret reguleringsmulighed. Gorrissen Federspiel afviser udtrykkeligt Forbrugerombudsmandens fortolkning af undtagelsesbestemmelsen og fastslår, at der hverken i lovens ordlyd, forarbejder eller retspraksis er holdepunkter for, at ministeren kan indskrænke bestemmelsens anvendelsesområde ved administrativ regulering. Et sådant indgreb kræver efter firmaets opfattelse lovændring (Gorrissen Federspiel, gengivet i Parkeringsklagenævnets høringssvar, bilag 51, side 6–7).

Advokat Anne Sophie Vilsbøll (Horten) uddyber i et supplerende notat, at ændringsforslaget indebærer en væsentlig yderligere indskrænkning i den private ejendomsretlige råden over parkeringsarealer, idet det reelt afskærer anvendelsen af kontrolsystemer, som hidtil er fundet i overensstemmelse med gældende ret. Det understreges, at færdselslovens § 122 c, stk. 3, ikke giver hjemmel til at fastsætte mere restriktive regler, end hvad der klart følger af arbejdsgruppens anbefalinger, som allerede er implementeret i den nugældende bekendtgørelse. Forslaget vurderes derfor at ligge uden for bemyndigelsesnormens rammer og at stride mod legalitetsprincippet (Horten, bilag 43, side 7–9).

Danske Private Parkeringsselskabers Brancheforening, hvis høringssvar er udarbejdet i samarbejde med Gorrissen Federspiel, anfører tilsvarende, at ændringsforslaget indebærer en væsentlig indskrænkning af aftalefriheden og ejendomsretten, som efter fast højesteretspraksis er beskyttet, når parkeringsvilkårene er klart og korrekt skiltet. Brancheforeningen fremhæver, at den nugældende bekendtgørelse ordret svarer til arbejdsgruppens udkast fra 2013, og at enhver indskrænkning heraf forudsætter klar lovhjemmel, som ikke kan udledes af færdselslovens § 122 c, stk. 3 (DPPB/Gorrissen Federspiel, bilag 11, side 5–8).

Forenede Danske Motorejere (FDM) indtager i sit høringssvar en position, der adskiller sig markant fra advokatfirmaernes retskildebaserede analyser. FDM accepterer i vidt omfang ministeriets præmis om, at der alene er tale om en tydeliggørelse af gældende ret, og fokuserer primært på forbrugerpolitiske hensyn. Denne tilgang kan kritiseres for at sammenblande ønsket om øget forbrugerbeskyttelse med det selvstændige og afgørende spørgsmål om hjemmel.

FDM anerkender, at arbejdsgruppen i 2013 forudsatte, at digitale løsninger kunne accepteres, hvis de opnåede tilsvarende sikkerhed for, at meddelelsen nåede frem til føreren, men konkluderer samtidig, uden nærmere juridisk begrundelse, at ANPR og efterfølgende digital kommunikation ikke opfylder dette krav. Organisationen ser herudover i vidt omfang bort fra den konsoliderede domstols- og nævnspraksis, som netop har accepteret disse løsninger som forenelige med gældende ret (FDM, bilag 5, side 1–3). FDM forholder sig endvidere ikke eksplicit til bemyndigelsesgrundlaget i færdselslovens § 122 c og dermed til legalitetsprincippet, hvilket svækker høringssvarets juridiske vægt.

Retspraksis af betydning for hjemmelsspørgsmålet

Højesteret har gentagne gange fastslået, at en bekendtgørelse ikke kan anvendes til at gennemføre materielle ændringer af gældende ret uden klar lovhjemmel. I UfR 1999.841 H (Tvind-dommen) understregede Højesteret, at selv vægtige politiske hensyn ikke kan begrunde administrative indgreb uden lovhjemmel. Tilsvarende fastslog Højesteret i UfR 2011.1458 H, at en ministeriel bekendtgørelse, der reelt ændrer borgernes retsstilling, forudsætter udtrykkelig lovhjemmel, og at bemyndigelsesbestemmelser skal fortolkes restriktivt.

For private parkeringsforhold fastslog Højesteret i UfR 2014.1719 H, at ejeren af et privat parkeringsareal inden for rammerne af klar og korrekt skiltning har aftaleretlig råden over parkeringsvilkårene, og at indgreb i denne råden kræver klar hjemmel. Dommen understøtter, at en bekendtgørelsesændring, der indskrænker aftalefriheden og ejendomsretten, ikke kan gennemføres uden lovgivningsmæssig forankring.

Byretspraksis understøtter endvidere, at den nugældende parkeringsbekendtgørelse har været forstået således, at efterfølgende meddelelse i visse situationer er forenelig med § 1, stk. 2. Retten i Sønderborg fandt i dom af 27. maj 2024 (ikke trykt i UfR), at en kontrolafgift meddelt efter anvendelse af ANPR kunne opretholdes, idet parkanten efterfølgende modtog fyldestgørende oplysninger om afgiften. Tilsvarende lagde Retten på Frederiksberg i 2023 vægt på, at bekendtgørelsen ikke udelukker efterfølgende meddelelse, når fysisk meddelelse på stedet ikke har været mulig.

Parkeringsklagenævnets praksis og høringssvar

Parkeringsklagenævnet er et godkendt privat tvistløsningsorgan nedsat i medfør af færdselslovens § 122 d og sammensat efter reglerne herom og med en dommer som formand. Nævnets praksis udgør derfor en væsentlig administrativ retskilde. Nævnet har gennem en årrække udviklet en differentieret praksis, hvorefter ANPR-baserede kontrolafgifter i nogle tilfælde er blevet opretholdt og i andre tilsidesat, afhængigt af de konkrete vilkår på parkeringsområdet. Denne praksis viser, at bekendtgørelsens § 1, stk. 2, ikke er blevet fortolket som et absolut krav om fysisk meddelelse på stedet, men som en bestemmelse, der forudsætter konkret vurdering.

I sit høringssvar redegør Parkeringsklagenævnet for denne praksis og understreger behovet for et klart og utvetydigt retsgrundlag. Nævnets opfordring til, at en eventuel ændring af bekendtgørelsen undergives et forarbejde svarende til det, der lå til grund for bekendtgørelsen i 2013, må forstås som en indirekte anerkendelse af, at den foreslåede ændring indebærer en normativ ændring og ikke blot en sproglig præcisering (Parkeringsklagenævnet, bilag 51, side 1–7).

Konklusion

Den samlede analyse af høringsvarerne viser et konsistent billede: samtlige advokatfirmaer, der har foretaget juridiske vurderinger, er enige om, at Transportministeriets materiele ændring af gældende ret, som savner klar hjemmel i færdselslovens § 122 c, stk. 3. Denne vurdering understøttes af både højesteretspraksis, byretspraksis og Parkeringsklagenævnets konsoliderede praksis.

Hvis balancen mellem fysisk og digital meddelelse af kontrolafgifter ønskes ændres, må dette ske gennem behandling i Folketinget, hvilket ikke er sket. En bekendtgørelsesændring, der udgiver sig for at være en præcisering, men reelt ændrer normindholdet, indebærer en nærliggende risiko for kompetenceoverskridelse og en tilsidesættelse af legalitetsprincippet